当前，气候变化已成为影响全球社会经济发展的无形力量，也成为各国力量博弈的无形战场。2019年12月，欧盟委员会提出“欧洲绿色协议”工作计划，其中建议采取“碳边界调整机制”（CBAM，Carbon Border Adjustment Mechanism），即对生产过程中碳排放量不符合欧盟标准的进口商品征收关税。2020年3月，欧盟委员会启动对此政策影响的分析并收集公众意见。2021年3月10日，欧洲议会通过了设立碳边界调整机制的原则性决议《迈向与WTO兼容的欧盟碳边境调节机制》，要求欧盟委员会按计划自2023年起实施该机制。2021年7月14日，欧盟委员会公布了多项旨在应对气候变化的绿色协议，其中包括建立欧盟“碳边界调整机制”。根据这一机制，欧盟将对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的钢铁、水泥、电力、铝和化肥等商品征税。据预计，欧盟将在2022年完成立法，过渡期从2023年开始，2026年全面实施。这表明，留给我国应对欧洲碳边界调整机制影响的时间窗口也就是5年左右的时间。受此影响，2021年7月19日，美国民主党公布了一项名为《2021年公平转型和竞争法案》立法草案，主张对进口的碳密集型商品征碳关税。草案建议，美国碳关税方案应当不晚于2024年1月1日起执行。对此政策走向，我国也应引起高度关注。

而所谓的“碳边界调整机制”，也就是人们日常谈论的“碳关税”。在碳中和背景之下，碳关税对于国际贸易和国际交往有着深刻影响。碳关税的出现，再一次印证了经济全球化的内在关联和广泛影响。

从设计意图来看，欧盟的碳边界调节机制（CBAM）设立的本质是对其他国家和地区进口到欧盟的产品加税，以使进口产品和欧盟产品在温室气体减排成本上达到某种平衡。欧盟推出CBAM的理由是所谓的防止“碳泄漏”，即指由于欧盟执行严格的温室气体减排政策，会导致欧盟企业转移到减排政策更宽松的国家（产业外流），或导致承担较低排放成本的进口产品冲击欧盟市场和产业（市场份额替代）。这表明欧盟是为了避免本区域产业和市场不受外部产业及市场力量影响而采取的一种保护措施，也可以视为其为了保护自身经济利益而设置的一项碳门槛，以试图巩固其全球应对气候变化领导者地位，并成为全球碳标准制定者。

从操作方法来看，欧盟的进口商必须向CBAM行政机关购买CBAM电子凭证以支付其排放量，每张凭证代表其进口货物中的一吨二氧化碳排放量。实施后，欧盟进口商必须每年5月底之前，须向欧盟申报上一年度进口产品的温室气体排放量，作为缴纳CBAM电子凭证数量的依据，最终购买对应数量的CBAM证书并上交。排放量是“税基”，计算公式为：排放量（吨二氧化碳）=质量（吨、兆瓦时）×排放强度（吨二氧化碳/吨、吨二氧化碳/兆瓦时）。原则上，排放量的计算应基于进口产品的实际排放强度。但是，如果申报的实际排放强度无法被核实，则套用默认的排放强度。默认排放强度参照欧盟同行业中排放水平最高的10%的企业。为了保护欧盟的高能耗/贸易暴露（EITE, Energy Intensive and Trade Exposed Industries）产业免受碳泄漏的影响，欧盟向这些行业发放了大量免费排放额度。企业用尽免费额度之后，额外排放才需要负担成本。在这种情况下，如果对进口产品的排放量全部征收CBAM，就会使欧盟企业获得双重保护。如果进口产品在其生产国已经承担了一定的排放成本，那么这部分成本应当扣除。据欧盟对“碳价”的定义，它只承认以碳税或排放额度形式存在的、可量化的碳价。对于此类碳价，欧盟可与第三国通过协商，分行业达成共识。另一方面，碳税和排放额度之外的其他政策措施虽然也会使企业承担隐形排放成本，但欧盟并不承认这种难以量化的碳价。这表明，在全球范围内建构一个具有可量化、一致性和公开透明特征的碳成本核算体系已成为全球各国需要共同解决的问题。

从影响领域来看，受到碳关税影响的产业主要集中在以非金属矿物制品、黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业为代表高耗能产业。具体而言，CBAM对中国出口的影响主要集中于钢铁和铝行业。2020年中国向欧盟出口相关产品总值18.78亿欧元，其中99.79%为钢铁和铝（钢铁7.06亿欧元，37.61%；铝11.68亿欧元，62.18%）。

从影响范围来看，此前欧洲议会在原则性决议中表示，CBAM应适用于欧盟排放交易体系（ETS，Emissions Trading System）所覆盖的所有产品，包括这些产品嵌入半成品或最终产品时；应该覆盖电力和能源密集行业，如水泥、钢铁、铝、炼油、造纸、玻璃、化工和化肥。这表明，目前CBAM所覆盖的产品范围较小，不排除未来逐步扩大覆盖范围的可能性。若其覆盖范围扩大，则对全球经济和贸易的影响更为广泛。另外，据分析，CBAM只豁免充分融入欧盟排放交易体系（ETS）的非欧盟国家，以及和欧盟建立了碳市场挂钩的国家。CBAM不适用于原产于冰岛、列支敦士登、挪威和瑞士以及6个欧盟海外领地的进口产品。冰岛、列支敦士登和挪威是欧洲经济区（EEA，European Economic Area）国家，是欧盟ETS的一部分，瑞士和欧盟已经建立了碳市场挂钩。这表明，欧盟的CBAM考虑到了一些例外的情况和豁免的情况。

从影响后果来看，据欧盟委员会的“经济复苏计划”测算，根据不同的范围和具体条款的设定，碳边境税每年大约可以为欧盟带来50亿至140亿欧元的额外收入。目前全球碳定价非均匀分布在1美元/吨至119美元/吨之间，结合我国重点出口碳排放行业碳强度，折算出美国、欧盟自华进口加权平均关税将上升0.01至0.81个百分点，由此可能带来美国自华进口增速边际下降0.01%至0.83%，欧盟自华进口增速边际下降0.01%至1.57%。

据分析，碳关税的本质是和碳治理关联的一项贸易措施，是全球气候治理背景下全球贸易规则调整的一个新热点。当前，欧盟正在积极成为碳关税规则制定和实施领域的主导者。与此同时，美、英、加等国都在考虑采取类似的单边措施。美国民主党向来高度重视气候议题，拜登上台后发布了清洁能源革命和环境正义计划（PEEJ， Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice），公开承诺将促使美国在2050年实现碳中和。PEEJ支持碳边境调节机制，提出“将对来自未能履行气候和环境义务国家的高碳产品，征收碳调整费或实施配额管理”。据美国民主党议员提出的《2021年公平转型和竞争法案》立法草案，美国碳关税方案应当在2024年1月1日起执行。据分析，美国两年可能产生的碳关税收入分别为50亿和150亿美元。2021年2月，英国首相约翰逊称G7应建立气候同盟，英国将利用轮值国主席的机会积极推动碳关税。加拿大当局2020年发布的《秋季经济报告》提出，自由党将在保证加拿大利益优先的基础上，积极与其他国家达成合作，借助碳关税政策来避免全球碳泄露问题。当然，对其批评之声也持续不断。新兴市场国家以及部分高碳排放发达国家普遍将碳关税看作是贸易保护行为。有观点认为，碳关税以全球碳排放的增量为征税对象，未考虑历史累积碳排放量和存量格局，无视发展中国家国情和发展权。

为了稳健有序做好碳关税事宜的应对，建议我国从以下几个方面入手做好相关工作：一是继续坚持“共同但有区别的责任”原则，争取全球碳交易市场规则制定的话语权。二是高度关注并积极参与碳交易市场国际规则的讨论和制定，推动全面碳成本核算体系的形成，推动碳关税机制设计方面做到基本的客观公平和无歧视原则。三是加快推动我国与主要发达国家碳排放、绿色金融方面的标准对接，形成国内相关产业适应性预期，提高我国碳排放的透明度和市场化水平。四是应着手研究制定我国的碳关税规则，探索我国碳边境调节机制。有备而来，才能获得对等的谈判权和主动的话语权。五是扎实推进国内碳中和进程，完善我国碳市场，扩大碳市场覆盖范围，增加与欧盟等在CBAM方面的谈判筹码与合作机会，提高我国出口产品的低碳国际竞争力。六是推进相关企业应做好碳成本记录、核算和认证，作为向欧盟调查机关提供的依据。同时利用技术创新等多种手段尽快实现企业碳中和，降低出口产品，尤其是出口欧盟产品的碳成本。

作为全球碳治理进程中的关键环节，碳关税和当前碳中和背景下的以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局高度相关，其实施也将对我国经济和全球经济产生关联影响。未雨绸缪，科学应对，应成为我国实现双碳目标进程中的一项重要工作。

作者：付玉辉

编辑：董怡泽

审核：付玉辉

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